“這部法規(guī)可實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、市民共同受益……”日前，在江蘇省蘇州市舉行的長三角區(qū)域人民防空一體化發(fā)展論壇上，《南通市主城區(qū)人防工程控制性詳細(xì)規(guī)劃》的編制與啟動(dòng)工作，引發(fā)與會(huì)人員的廣泛關(guān)注。

　　　人防工程是防備敵人空襲，掩蔽人員和物資的重要設(shè)施，被譽(yù)為“地下長城”。依據(jù)人民防空法規(guī)定，新建民用建筑應(yīng)當(dāng)配建防空地下室，各地配建的具體比例也均已明確，為什么還要制定人防工程控制性詳細(xì)規(guī)劃？“控制”的必要性在哪里？“詳細(xì)”在什么地方？“規(guī)劃”的科學(xué)性如何體現(xiàn)？帶著這些問題，筆者走進(jìn)了江蘇省南通市。

（一）

　　　近些年來，南通市城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，“地下長城”隨著城市建設(shè)同步延伸。新建區(qū)域人防工程人均面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家、省的標(biāo)準(zhǔn)，而一些舊城區(qū)的人均面積明顯偏低。

　　　“人防工程一味隨著高樓大廈建，極易導(dǎo)致新城區(qū)過多過密、老城區(qū)規(guī)模總量不足的問題。”對(duì)照戰(zhàn)時(shí)防護(hù)要求，該市人防辦決心改變工程體系建設(shè)畸輕畸重現(xiàn)象，對(duì)建設(shè)布局進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，確保一旦防空警報(bào)響起，全市居民都能快速進(jìn)入附近的防空洞。

　　　然而，調(diào)整和優(yōu)化的依據(jù)在哪里？如果沒有“硬杠杠”，缺乏“路線圖”，僅靠人為操控，不僅難以精確調(diào)整、優(yōu)化到位，而且容易因自由裁量權(quán)過大而導(dǎo)致“暗箱操作”、滋生腐敗問題。

　　　隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，政府部門越來越注重依法行政、依法辦事?！俺青l(xiāng)規(guī)劃法明確規(guī)定，政府相關(guān)部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等條件。”南通市人防辦主任朱桂華介紹說，在對(duì)相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)討論中，該辦黨組一班人形成了編制人防工程規(guī)劃的思路。

（二）

　　　在與相關(guān)部門的對(duì)接中，他們不斷深化認(rèn)識(shí)：要讓人防工程控制性詳細(xì)規(guī)劃具有法定效應(yīng)，就必須融入國土空間規(guī)劃；而要融入國土空間規(guī)劃，就必須與地下空間開發(fā)、地上相關(guān)建設(shè)規(guī)劃無縫銜接、融為一體。

　　　將用于戰(zhàn)時(shí)防護(hù)的工程規(guī)劃與平時(shí)各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃繪成“一張圖”，談何容易！面對(duì)不少人的畏難情緒，該辦黨組一班人鼓勵(lì)大家勇于擔(dān)當(dāng)：人防規(guī)劃作為城市規(guī)劃和地下空間規(guī)劃的重要組成部分，不應(yīng)缺位，更不能缺失，否則就會(huì)造成難以彌補(bǔ)的歷史欠賬，一旦發(fā)生戰(zhàn)事，后果不堪設(shè)想！

　　　道阻且長，行則將至。從立項(xiàng)到獲得批準(zhǔn)，規(guī)劃的編制歷時(shí)3年時(shí)間，凝結(jié)了多個(gè)部門工作人員、多位專家學(xué)者的心血與汗水。2020年9月，南通市正式啟動(dòng)這份規(guī)劃?！澳贤ǚ桨浮背蔀榻K省第一部編制完成且已啟動(dòng)的人防工程規(guī)劃。

（三）

　　　在規(guī)劃中，承載南通市轉(zhuǎn)型發(fā)展示范功能的南通中央創(chuàng)新區(qū)，成為地下空間綜合開發(fā)的“試驗(yàn)田”：結(jié)合醫(yī)學(xué)綜合體項(xiàng)目，籌集人防專項(xiàng)資金，與鄰近項(xiàng)目合建大體量人防工程，涵蓋地下醫(yī)院、戰(zhàn)時(shí)電站，以及防空專業(yè)隊(duì)、各類人員掩蔽及配套工程，并與軌道交通互聯(lián)互通，戰(zhàn)時(shí)作為疏散基地，災(zāi)時(shí)作為應(yīng)急避難場所，平時(shí)作為大型停車場和軌道交通換乘中心，實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)投入、多重效益。

　　　像中央創(chuàng)新區(qū)一樣，南通主城區(qū)110平方公里范圍內(nèi)的各個(gè)地塊，普遍按照“先地下、后地上”的設(shè)計(jì)理念被“詳細(xì)”規(guī)劃，旨在實(shí)現(xiàn)人防工程與其他建設(shè)項(xiàng)目連片開發(fā)、綜合利用。

　　　“在‘一張圖’上搞規(guī)劃，才便于人防工程布局的調(diào)整優(yōu)化?！痹撌腥朔擂k工程管理處處長瞿偉軍舉例說明：按照慣例，某新開發(fā)地塊配建人防工程比例應(yīng)達(dá)到8%。通過綜合測算，發(fā)現(xiàn)按照5%的比例配建即可滿足戰(zhàn)時(shí)需求，按照新規(guī)劃可確定配建面積為5%，其余部分折合為易地建設(shè)費(fèi)。

　　　按照這一模式，規(guī)劃采取定性分析和定量計(jì)算相結(jié)合的辦法，逐個(gè)地塊設(shè)定人防工程的必建面積和空間位置，以使全市“地下長城”的布局趨于科學(xué)合理。

（四）

　　　“規(guī)劃調(diào)整的是工程布局，工程總量并未因此減少一絲一毫?！睋?jù)朱桂華介紹，由于一些人防工程與鄰近項(xiàng)目連片開發(fā)，防護(hù)體系更加完善了，“地下長城”的成色更足了。

　　　而從新城區(qū)收繳的易地建設(shè)費(fèi)用，被用于建設(shè)老城區(qū)公共綠地廣場、學(xué)校操場等地塊下面的人防車位，老舊小區(qū)停車難的問題將得到有效緩解，人防工程的社會(huì)效益也得以顯現(xiàn)。由于實(shí)施連片開發(fā)、統(tǒng)一測算，人防工程的成本也將得以降低。

　　　筆者翻閱控規(guī)，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃地塊的編號(hào)序列、功能色塊與南通市城區(qū)規(guī)劃完全一致?！爸挥凶龅酵耆恢?，才能徹底解決人防工程與城市建設(shè)‘兩張皮’的問題。”該市人防辦行政服務(wù)處副處長楊揚(yáng)告訴筆者，目前南通市已將人防工程就地建設(shè)最低指標(biāo)、可易地建設(shè)規(guī)模、戰(zhàn)時(shí)功能、防護(hù)等級(jí)、警報(bào)器設(shè)置、互聯(lián)互通等相關(guān)要求，一并納入土地出讓的規(guī)劃條件，作為人防工程建設(shè)審批的依據(jù)，確?！暗叵麻L城”與城市其他項(xiàng)目建設(shè)一同審批、一并開發(fā)、一起建設(shè)、一塊使用。